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　　再談國外“沖突礦物”立法和我國政企應(yīng)對策略
　　內(nèi)戰(zhàn)、地區(qū)戰(zhàn)爭以及種族仇殺等沖突與自然資源之間的緊密聯(lián)系是不證自明且歷史悠久的。根據(jù)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署2009年的一項研究，自1990年以來，全球至少18起暴力沖突都由木材、礦產(chǎn)以及油氣等自然資源的開發(fā)引起，而在2009年之前的60年里，至少40%的國家間沖突都與自然資源關(guān)系密切。這最終使得“沖突礦物”在過去五年以來成為礦業(yè)、電子、信息技術(shù)等企業(yè)在社會責(zé)任領(lǐng)域里的必修課。本文希望研究“沖突礦物”議題中的兩個基本問題：“沖突礦物”概念的普適性和國外“沖突礦物”立法實施機制的科學(xué)有效性，并在此基礎(chǔ)上為我國政府和業(yè)界提出政策和實踐建議。
　　“沖突礦物”是一個普遍性的國際規(guī)范嗎？
　　國際社會共識性地在國際法制層面將沖突與自然資源聯(lián)系起來是上個世紀(jì)90年代以后的事情。1990年代以來，在非洲的安哥拉、塞拉利昂、民主剛果、利比里亞以及科特迪瓦（象牙海岸）等盛產(chǎn)鉆石的國家先后發(fā)生了叛亂團體與政府之間的激烈內(nèi)戰(zhàn)，而鉆石開采和貿(mào)易則是這些叛亂團體主要的經(jīng)濟來源。
　　在此背景下，聯(lián)合國安理會于1998年6月先后通過了關(guān)于制裁安哥拉民族解放陣線等戰(zhàn)亂團體的1173和1176號決議，禁止各國進口來自安哥拉但未經(jīng)安哥拉政府原產(chǎn)地認(rèn)證制度管控的鉆石。這一決議首次在具有普遍性國際法律拘束力的文件中為礦物資源的貿(mào)易和解決內(nèi)戰(zhàn)沖突建立起了因果聯(lián)系。在此后的兩年多時間里，聯(lián)合國安理會先后通過了十?dāng)?shù)個涉及上述各國、關(guān)注“鉆石非法貿(mào)易”對國際和平與安全的不利影響的決議，但是,這些決議均未提出“沖突鉆石”（conflict diamonds）的概念。當(dāng)然，在這個階段，“沖突鉆石”的說法已經(jīng)風(fēng)行于媒體和非政府組織之間。例如，2000年10月，《紐約時報》就以“塞拉利昂出售的鉆石的新‘標(biāo)簽’”為題介紹了“沖突鉆石”如何突破了塞拉利昂的原產(chǎn)地認(rèn)證系統(tǒng)而非法流入世界市場。
　　這一標(biāo)簽在2000年底被聯(lián)合國大會正式應(yīng)用于國際法制體系。2000年12月1日，聯(lián)大通過了著名的55/56號決議，這一題為“鉆石在助長沖突方面所起的作用”的決議關(guān)注“沖突鉆石在若干國家助長沖突的問題”，“吁請所有國家……打破沖突鉆石的貿(mào)易與向反叛運動供應(yīng)武器、燃料或其它違禁物資之間的聯(lián)系”。此后至今，聯(lián)大每年都通過同一題名的決議推動國際社會治理“沖突鉆石”的努力與合作，包括2002年的56/263號決議、2003年的57/302號決議、2004年的58/290、59/144號決議……直至2016年1月的70/252號決議。在這些決議中，“沖突鉆石”這一術(shù)語被密集地使用。
　　然而，自“沖突鉆石”被聯(lián)合國大會確立為國際規(guī)范性文件中常用概念后的十幾年來，其它礦產(chǎn)和資源與內(nèi)戰(zhàn)等沖突之間的關(guān)聯(lián)也在聯(lián)合國安理會和大會得到了討論，但是聯(lián)合國至今不僅并未使用諸如“沖突錫”、“沖突銅礦”等指向具體的概念，也沒有一般性地提出“沖突礦物”或者“沖突資源”的概念。例如，自聯(lián)合國提出“沖突鉆石”概念的2000年起，聯(lián)合國安理會在過去15年來每年都通過若干關(guān)注剛果（金）狀況的決議，并且在至少30個決議中就管控該國非鉆石“自然資源的非法開采和貿(mào)易”，以及“改善礦物產(chǎn)品的可追溯性”來緩解內(nèi)部沖突做出決定或建議，但是，這些決議中無一處使用“沖突礦物”或“沖突資源”的概念。而且，同一時期，使用“沖突資源”，尤其是“沖突礦物”概念在學(xué)者、媒體和非政府組織中已經(jīng)蔚然成風(fēng)，但這一次聯(lián)合國并沒有跟風(fēng)。這似乎說明，“沖突鉆石”雖然是“沖突礦物”以及“沖突資源”等概念的肇端，但在具有普遍性宣示效力或拘束效力的國際規(guī)范術(shù)語表中，它卻是一個孤獨的存在和耀眼的例外。
　　這種例外的產(chǎn)生不僅是由于很多聯(lián)合國會員國反對給各種資源貼上“沖突”標(biāo)簽，更重要的原因是在“沖突鉆石”概念之下，聯(lián)合國促使政府、企業(yè)等各利益相關(guān)方成功地建立了一套管控以非法鉆石貿(mào)易支持沖突中的叛亂方的制度，即所謂的“金伯利進程”（Kimberly Process）。由于鉆石產(chǎn)量相對稀少，產(chǎn)地集中，貿(mào)易渠道固化且利益格局簡單，金伯利進程在極短的時間內(nèi)就取得了很好的效果。2004年，金伯利進程的主席就已經(jīng)宣布全球僅有不足1%的鉆石屬于“沖突鉆石”，而此時距離金伯利進程正式建立僅有一年時間。相比之下，對于產(chǎn)量巨大，產(chǎn)地分散，貿(mào)易渠道廣泛且利益關(guān)系極為復(fù)雜的銅、錫甚至黃金等其他礦產(chǎn)而言，建立諸如金伯利進程這樣的國際管控體制幾乎是不可能的。在這種情況下，聯(lián)合國所采取的一個現(xiàn)實的路徑就是：給這些礦產(chǎn)貼上駭人的“沖突礦物”標(biāo)簽而難有作為，并不一定有利于解決沖突本身。實際上，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）也明確反對使用“沖突礦物”標(biāo)簽，而是更加關(guān)注沖突地區(qū)本身，因此，經(jīng)合組織為此制定的相關(guān)指導(dǎo)文件有一個長長的名字：《關(guān)于來自受沖突影響和高風(fēng)險區(qū)域的礦石的負(fù)責(zé)任供應(yīng)鏈盡職調(diào)查指南》。
　　與之相對，美國2010年通過的多德·弗蘭克（Dodd Frank）法案1502條款以及歐盟擬議中的相關(guān)立法就試圖為更為廣泛的各類礦產(chǎn)建立原產(chǎn)地追蹤和供應(yīng)鏈盡責(zé)管理制度，因而這些法案沿用了“沖突鉆石”的思路，使用“沖突礦物”（conflict minerals）指代受規(guī)范的礦產(chǎn)對象。但是，這也只能說明，“沖突礦物”或“沖突資源”概念目前頂多只是一個國內(nèi)法或區(qū)域法律上的概念，而并非具有普遍性的國際規(guī)范術(shù)語。同時這也說明，即便“沖突礦物”這一國內(nèi)法律概念在國際上得以援引，任何對其的擴大化運用其實也都違背了國內(nèi)立法初衷。例如，2016年初，國際特赦組織發(fā)表了專題報告《“不惜賣命的真相”：全球鈷礦貿(mào)易的“策動力”來自剛果民主共和國境內(nèi)的人權(quán)侵犯》，充分披露了全球鈷資源供應(yīng)鏈上存在的人權(quán)挑戰(zhàn)，包括剛果民主共和國手工采礦業(yè)環(huán)節(jié)使用童工的不良實踐。在現(xiàn)實場景中，這種惡劣實踐雖然發(fā)生于剛果（金），但其實與“沖突”并無干系。然而這一報告發(fā)布后，很多評論卻自覺地給鈷礦產(chǎn)貼上了“沖突礦物”的標(biāo)簽。例如，天合光能最近發(fā)布的《2015年企業(yè)社會責(zé)任報告》就將“沖突礦物”界定為“剛果民主共和國及其周邊國家開采的錫、鉭、鎢、金、鈷等金屬礦物，這些金屬在開采、銷售過程中產(chǎn)生嚴(yán)重的人權(quán)與環(huán)境問題”。
　　這種不幸的趨勢說明，必須留意“沖突礦物”這一國內(nèi)法律概念和國內(nèi)政治議程最終泛化為一場針對越來越多的礦物、資源和地區(qū)的缺乏國際規(guī)范支持的破壞性的國際運動。這一結(jié)論的重要性在于當(dāng)“沖突礦物”尚未真正成為國際議程上的事項時，我國各個利益相關(guān)方，尤其是政府部門就需要更加嚴(yán)肅地考慮所采取的措施的政策導(dǎo)向和國際戰(zhàn)略影響。
　　“沖突礦物”立法建立了科學(xué)有效的機制嗎？
　　在“沖突礦物”真正成為國際法制議題之前，礦產(chǎn)供應(yīng)鏈上的企業(yè)就此做出的盡責(zé)努力基本都是為了滿足美國和歐盟的域內(nèi)合規(guī)要求。目前，這兩個地區(qū)的“沖突礦物”立法不僅已經(jīng)對各國企業(yè)產(chǎn)生了直接影響，而且長期來看，也會對其他國家，包括我國的相關(guān)法規(guī)、政策產(chǎn)生影響。因此，歐美“沖突礦物”立法的科學(xué)性和有效性就極為重要了。鑒于歐盟的“沖突礦物”立法仍在最后議定之中，本文將主要審視美國的多德·弗蘭克法案1502條款。
　　美國“沖突礦物”立法的首要挑戰(zhàn)在于其對“沖突”和“礦物”的界定。就“沖突”而言，1502條款嚴(yán)格將其限制于“剛果民主共和國東部極端程度的暴力”，就“礦物”而言，則劃定為鎢、錫、鉭和黃金（3TG）及其衍生礦物。雖然有很多事實依據(jù)可以支撐1502條款對上述地區(qū)和礦產(chǎn)的劃定，但同樣存在很多事實可以支持反問：為什么不是其他地區(qū)？為什么不是其他礦物？值得注意的是，1502條款對“沖突礦物”的定義還包括一個重要的補充規(guī)定，即“由國務(wù)卿決定的任何其它礦物或其衍生物”——至今美國的國務(wù)卿并未在這個名單上加上任何其他礦物。這更加說明美國立法中的“沖突”和“礦物”更多是政治決策的產(chǎn)物，而不單純是一種基于客觀情勢要求的判斷。擬議中的歐盟立法雖然與OECD一樣以“受沖突影響和高風(fēng)險區(qū)域”界定“沖突”，但其對“礦物”則仍然明確劃定為鎢、錫、鉭和黃金（及其衍生物），所以這二者的交集基本上仍然瞄準(zhǔn)了剛果等中非“大湖區(qū)”國家。實際上，在國內(nèi)法層面，無論是列舉式的清單抑或描述式的界定，都會使“沖突礦物”立法由于主觀的政治化而服務(wù)并服從于該國國際關(guān)系議程。
　　歐美“沖突礦物”立法的更嚴(yán)重挑戰(zhàn)在于其所設(shè)定的執(zhí)行機制。1502條款的基本機制要求是：如果產(chǎn)品中使用的礦物來自剛果或其鄰國，企業(yè)需要向美國證券交易委員會提交報告以說明其就礦物源頭及產(chǎn)銷鏈所采取的盡責(zé)審查措施，以及沒有達到“未牽涉剛果的沖突”（DRC conflict free）要求的產(chǎn)品的說明。但是美國業(yè)界對這種機制背后的方法論及其具體舉措都提出了法律挑戰(zhàn)。2013年中，全美制造商協(xié)會（NAM）等業(yè)界組織就此起訴美國證券交易委員會，公開挑戰(zhàn)這一機制在方法論上的科學(xué)性和有效性。全美制造商協(xié)會訴稱，政府并沒有確鑿的證據(jù)表明就產(chǎn)品是否“未牽涉剛果的沖突”進行公開披露能夠?qū)嶋H上促進剛果的和平，因此，此種機制并不能直接推進政府的意志和利益。此外，在無法證明礦物原產(chǎn)地的情況下，披露規(guī)則要求企業(yè)在其網(wǎng)站上聲明未發(fā)現(xiàn)其產(chǎn)品“未牽涉剛果的沖突”，這等于要求企業(yè)為自己貼上共謀了發(fā)生在剛果的暴行的血色標(biāo)簽，因而違反了美國憲法關(guān)于保護言論自由的第一修正案。經(jīng)過兩輪纏訟，上訴法庭雖然基本上維護了1502條款的披露要求，但也判定“未牽涉剛果的沖突”這種說明要求確實違反了第一修正案。該法庭指出，“產(chǎn)品和礦物并不參與沖突。‘未牽涉沖突’的標(biāo)簽是一個表達剛果戰(zhàn)爭的道義責(zé)任的隱喻……通過強制要求股票發(fā)行公司承認(rèn)其雙手沾滿鮮血，該法案干涉到了言論自由的行使”。實際上，這種妖魔標(biāo)簽的另一個不幸的結(jié)果就是礦產(chǎn)供應(yīng)鏈上的很多企業(yè)干脆斷絕了在整個“沖突”地區(qū)的礦產(chǎn)采購和貿(mào)易，以至于很多企業(yè)“驕傲地”宣稱其所用礦產(chǎn)均不是采購自這些國家。這種對1502條款無奈的曲解必然傷害這些地區(qū)的發(fā)展和人民生計。
　　這使得美國證券交易委員會在2014年4月不得不修訂了具體的披露規(guī)則，首當(dāng)其沖的改變就是不再要求企業(yè)將其產(chǎn)品標(biāo)簽為“未牽涉剛果的沖突”或“不確定是否牽涉剛果的沖突”等等，而是將披露的重點聚焦于所用礦物的冶煉廠、原產(chǎn)國以及企業(yè)為確定礦物原產(chǎn)地而做出的努力之上。
　　就歐盟而言，時至今日，歐盟三個機關(guān)仍未就“沖突礦物”立法的實施機制達成一致，主要的爭議一方面在于是否需要建立強制性的礦產(chǎn)來源的盡責(zé)機制，一方面在于相關(guān)執(zhí)行機制是僅適用于礦產(chǎn)進口商（“守門員規(guī)則”），還是應(yīng)同時適用于進口商和（使用礦產(chǎn)的）制造商（“全球隊規(guī)則”）?？梢姡侥壳盀橹?，歐美關(guān)于“沖突礦物”立法的實施機制都面臨著的嚴(yán)峻的爭議和挑戰(zhàn)，這既涉及“沖突礦物”的根本方法論前提假設(shè)，也涉及其上的制度設(shè)計。
　　結(jié)論就是，即便歐美立法界定下的“沖突礦物”是一個真命題，歐美都還沒有設(shè)計出能夠科學(xué)、有效回應(yīng)該命題中主要關(guān)切的解決方案。但是，值得特別注意的是，業(yè)界卻需要為此承擔(dān)巨大的成本投入。根據(jù)國際電子工業(yè)聯(lián)接協(xié)會（IPC）早在2011年對其會員企業(yè)所開展的調(diào)研，為了滿足1502條款規(guī)定，每個IPC會員企業(yè)在第一年所須負(fù)擔(dān)的供應(yīng)鏈盡責(zé)核查的中位數(shù)投入超過了6.5萬美元，而企業(yè)在追蹤軟件、額外人員、培訓(xùn)、法律服務(wù)以及第三方審核等方面投入的中位數(shù)總成本則高達17萬美元。
　　中國政府與企業(yè)如何應(yīng)對“沖突礦物”挑戰(zhàn)？
　　管控自然資源的開發(fā)和貿(mào)易無疑對緩解與之相關(guān)的沖突具有極其重要的作用，各個利益相關(guān)方的必須采取行動，建立機制，解決自然資源對沖突的添柴加薪效應(yīng)。然而上述分析表明，現(xiàn)行歐美關(guān)于“沖突礦物”的立法因其內(nèi)在缺陷幾乎不可能實現(xiàn)類似聯(lián)合國“沖突鉆石”機制的效果。在這種情況下，我國政府和企業(yè)應(yīng)首先深入研究歐美的“沖突礦物”立法，尤其是其目前的實施效果和對我國企業(yè)投資和經(jīng)營的影響。
　　在政策層面上，我國政府應(yīng)首先謹(jǐn)慎使用“沖突礦物”的概念，防止“沖突礦物”標(biāo)簽在“沖突”和“礦物”兩個層面上的泛化運用。其次，在“沖突礦物”成為真正的國際議程之前，政府部門應(yīng)謹(jǐn)慎介入該議題，克制在此議題上采取官方層面的激進行動，包括避免通過國內(nèi)立法或制定標(biāo)準(zhǔn)等措施使之成為國內(nèi)政策和國際關(guān)系事項——尤其當(dāng)中國此類立法或標(biāo)準(zhǔn)最可能的“范本”，即歐美相關(guān)立法正處于質(zhì)疑或發(fā)展之中時。而且這種立法或行政介入必然會為我國企業(yè)帶來巨大的成本負(fù)擔(dān)。當(dāng)下，一個更為穩(wěn)妥而有效的路徑是由相關(guān)行業(yè)組織在充分研究和交流和的基礎(chǔ)上制定指導(dǎo)性文件和管理工具。最后，中國政府應(yīng)積極與其它國家和相關(guān)方在國際公共治理平臺上（如聯(lián)合國等）探討解決自然資源惡化沖突問題的普遍性方案或針對個案的方案，以防止這一議題的持續(xù)政治化。
　　對于中國企業(yè)而言，在由于運營布局或業(yè)務(wù)關(guān)系而成為諸如1502條款等法律的規(guī)范對象或其上下游商業(yè)伙伴的情況下，則仍然需要合規(guī)守法地根據(jù)這些法律或者合同要求進行披露和報告。同時，中國企業(yè)也應(yīng)該深入研究和學(xué)習(xí)這些立法中所包含的管理方法，包括供應(yīng)鏈盡責(zé)機制等，據(jù)此了解相關(guān)礦物及其他原材料和產(chǎn)品的來源。雖然單個企業(yè)的能力可能無法解決沖突本身，但企業(yè)也確實至少可以通過供應(yīng)鏈盡責(zé)管理使自己（以及上下游合作伙伴）所采購的礦物原材料不是來自于資助沖突的礦區(qū)。最后，必須強調(diào)指出的是，企業(yè)不應(yīng)出于規(guī)避“沖突礦物”立法的目的而斷絕在所謂“沖突地區(qū)”的開發(fā)和貿(mào)易業(yè)務(wù)，因為這不僅無助于問題的解決，而且會加劇當(dāng)?shù)氐呢毨Ш蜎_突。在充分而細(xì)致的供應(yīng)鏈盡責(zé)管理的保障之下，企業(yè)應(yīng)積極在相關(guān)地區(qū)從事礦產(chǎn)投資和貿(mào)易。惟其如此，才能既避免各國相關(guān)立法所帶來的疊加式的經(jīng)營風(fēng)險，同時也避免有意無意中為制造了巨大人道災(zāi)難的沖突火上澆油。
　　* 本文經(jīng)編輯后發(fā)表于2016年10月號《WTO經(jīng)濟導(dǎo)刊》，圖片版權(quán)Global Witness
　　擴展介紹：
　　梁曉暉：2003年，在北京大學(xué)參與創(chuàng)立了中國第一個人權(quán)專業(yè)碩士教育項目并擔(dān)任項目協(xié)調(diào)人，該項目在中國大學(xué)首次引入“工商業(yè)與人權(quán)”（企業(yè)社會責(zé)任）課程。2005年加入中國紡織工業(yè)協(xié)會社會責(zé)任辦公室，負(fù)責(zé)中國第一個社會責(zé)任管理體系CSC9000T以及其他配套體系的研究、開發(fā)與推廣。2008年以來，作為主要的起草專家協(xié)助中國的工程承包、電子、通訊、汽車、礦產(chǎn)以及林業(yè)等其他行業(yè)組織制定了行業(yè)性的社會責(zé)任指導(dǎo)文件。同時，他還作為中國專家參與了諸多聯(lián)合國以及經(jīng)濟合作與發(fā)展組織發(fā)起的社會責(zé)任國際文件的制定過程。從2006年開始，他還在北京大學(xué)法學(xué)院講授商業(yè)與人權(quán)（企業(yè)社會責(zé)任）課程，是最早在國內(nèi)開設(shè)此課程的中國學(xué)者。梁曉暉目前還是上海交通大學(xué)企業(yè)法務(wù)中心研究員、劍橋大學(xué)《工商業(yè)與人權(quán)學(xué)刊》特邀編委、聯(lián)合國全球契約組織人權(quán)與勞工工作組委員以及世界經(jīng)濟論壇全球議程理事會理事。2016年6月，獲評“聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)先鋒人物”。