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在全球資源爭奪日益激烈的今天，原材料的獲取已不再是單純的經(jīng)濟行為，而成為國家安全與地緣政治競爭的關(guān)鍵。隨著綠色轉(zhuǎn)型、數(shù)字革命、國防和高端制造對稀有資源需求的爆發(fā)式增長，關(guān)鍵原材料的重要性迅速上升。資源供應的脆弱性，在新冠疫情、俄烏沖突等一系列地緣沖突中被放大，使得自主、可控、可持續(xù)的資源供應體系成為全球主要經(jīng)濟體的戰(zhàn)略必選項。

在這場資源再平衡的浪潮中，再生材料迅速躍升為重要力量。再生材料不僅能緩解初級資源開采的環(huán)境壓力，還能通過循環(huán)利用，開辟出一條環(huán)境友好、經(jīng)濟高效且政治風險更低的供應路徑。再生材料，正成為國家自主資源體系的核心支柱。

2024年4月，歐盟正式發(fā)布《關(guān)鍵原材料法案》（Regulation (EU) 2024/1252），建立起確保戰(zhàn)略關(guān)鍵原材料安全與可持續(xù)供應的框架。這部法規(guī)第一次以系統(tǒng)和高位的方式，將循環(huán)利用與再生材料納入產(chǎn)戰(zhàn)略的中央位置，提出到2030年要實現(xiàn)“至少25%的戰(zhàn)略原材料消費量通過回收獲得”的目標。再生材料的地位，不再是對初級開采的簡單補充，而是未來國家供應安全與綠色轉(zhuǎn)型不可替代的基石。

本文圍繞歐盟《關(guān)鍵原材料法案》，深入分析再生材料在歐盟發(fā)展戰(zhàn)略中的重要地位，厘清《關(guān)鍵原材料法案》如何建立系統(tǒng)的再生材料利用路徑，探討再生材料應用在多重維度中的重要價值。

一、《關(guān)鍵原材料法案》出臺背景

關(guān)鍵原材料（Critical Raw Materials,CRM）泛指那些對經(jīng)濟安全、戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)極為重要，但供應風險極高的資源。關(guān)鍵原材料的現(xiàn)有供應模式使得供應高度集中，在新冠疫情以及地緣政治風險疊加之下，全球主要經(jīng)濟體對原材料安全高度警覺。

歐盟委員會主席馮德萊恩在其2022年國情咨文演講中宣布了《關(guān)鍵原材料法案》，呼吁通過實現(xiàn)關(guān)鍵原材料的多元化并確保其國內(nèi)可持續(xù)供應，解決歐盟對進口關(guān)鍵原材料的依賴。歐盟在其《關(guān)鍵原材料法案》序言中坦言：“獲取原材料對于歐盟經(jīng)濟和內(nèi)部市場的運作至關(guān)重要”，而由于高度依賴外部供應，“供應中斷的風險正在增加”。例如世界上用于電池的鈷63%于剛果民主共和國開采；歐盟所需的鎂97%來源于中國；100%用于永磁體的稀土元素在中國提煉；歐盟所需的硼酸鹽98%來源于土耳其。

圖1 部分高依存度的關(guān)鍵原材料（來源：歐盟委員會）

歐盟委員會自2011年以來一直在評估原材料的關(guān)鍵性。此后，委員會每三年發(fā)布一次歐盟關(guān)鍵原材料清單的更新。2023年，委員會對87種材料的供應風險及其對歐盟經(jīng)濟的重要性進行了分析?，F(xiàn)有《關(guān)鍵原材料法案》共包括9章49條和5個附件，9章分別為：總則、歐盟戰(zhàn)略和關(guān)鍵原材料、強化歐盟原材料價值鏈、風險監(jiān)控與減輕、可持續(xù)性、治理、授權(quán)與委員會程序、修正案、最終條款。5個附件分別為：戰(zhàn)略性原材料、關(guān)鍵原材料、戰(zhàn)略項目認定標準的評估、認證體系的標準、環(huán)境足跡。

《關(guān)鍵原材料法案》明確了三大支柱目。.一是增強自身供應能力。在開采、加工和回收各個環(huán)節(jié)設(shè)定具體產(chǎn)能基準（如2030年前，至少10%的戰(zhàn)略材料在歐盟本土開采，40%在本地加工）。二是提高循環(huán)性與再生利用。到2030年，戰(zhàn)略原材料至少25%的消費量來自回收。三是實現(xiàn)供應多元化。避免對單一國家的依賴，任何單一第三國供應比例不得超過65%。

《歐盟關(guān)鍵原材料法案》把“再生材料的開發(fā)與利用”提升到了重要位置，將循環(huán)利用視為供應鏈韌性的重要支柱。歐盟認識到：“預計未來幾十年內(nèi)，歐盟戰(zhàn)略原材料消費中越來越多的部分可以通過二次原材料來滿足。”

二、關(guān)鍵原材料的定義

《關(guān)鍵原材料法案》確定了兩份原材料清單（34種關(guān)鍵原材料和17種戰(zhàn)略原材料），其中關(guān)鍵原材料清單包括所有戰(zhàn)略原材料以及對整個歐盟經(jīng)濟具有高度重要性的其他原材料，即戰(zhàn)略原材料是關(guān)鍵原材料的子集。

（一）關(guān)鍵原材料定義與清單

法案基于原材料經(jīng)濟重要性和供應風險度確定其是否為關(guān)鍵原材料，經(jīng)濟重要性和供應風險的計算由六項指標測量得出，分別是原材料的經(jīng)濟重要性（EI）、原材料經(jīng)濟重要性替代指數(shù)（SIEI）、原材料供應風險（SR）、原材料進口依賴度（IR）、原材料的赫芬達爾-赫希曼指數(shù)（HHIWGI）與原材料供應風險替代指數(shù)（SISR）。經(jīng)確定后的34種關(guān)鍵原材料清單如表1所示。

表1 34種關(guān)鍵原材料清單與主要用途說明

赫芬達爾赫希曼指數(shù)（Herfindahl-Hirschman Index，簡稱HHI）是一種用來衡量市場集中度的指標，通常用于經(jīng)濟學、競爭政策以及反壟斷法中。它反映了一個市場上各個公司相對于市場總規(guī)模的份額分布情況，用于評估市場的競爭或壟斷程度。

（二）戰(zhàn)略原材料定義與清單

法案基于原材料對綠色和數(shù)字化轉(zhuǎn)型以及國防和航空航天應用的相關(guān)性來確定其戰(zhàn)略重要性：（a）以原材料作為投入的戰(zhàn)略技術(shù)的數(shù)量；（b）制造相關(guān)戰(zhàn)略技術(shù)所需的原材料數(shù)量；（c）相關(guān)戰(zhàn)略技術(shù)的全球預期需求。經(jīng)確定后的17種戰(zhàn)略原材料清單如表2所示。

表2 17種戰(zhàn)略原材料清單與主要用途說明

三、關(guān)鍵原材料法案的落地

（一）首次界定含高價值關(guān)鍵原材料品類與分布

法案指出，應優(yōu)先針對那些含有高比例關(guān)鍵原材料的廢物流進行回收，例如：廢舊電池（鋰、鈷、鎳）、電子廢棄物（稀土、鉭、金、銀）、報廢車輛和風力發(fā)電設(shè)備（永磁體中的釹、鐠、鏑等）。特別是對于永磁體（Permanent Magnets），由于大多數(shù)永磁體含有關(guān)鍵原材料，如釹、鐠、鏑和鋱、硼、釤、鎳或鈷，法規(guī)要求：生產(chǎn)商必須標明其產(chǎn)品中永磁體的存在、化學成分和位置；推動建立永磁體回收標準，并逐步設(shè)定最低再生材料含量要求。這一點極具戰(zhàn)略意義，因為永磁體被廣泛應用于各種產(chǎn)品中，其中風力渦輪機和電動汽車是最重要且增長最快的領(lǐng)域，但其他產(chǎn)品如磁共振成像設(shè)備、工業(yè)機器人、輕型交通工具、冷卻發(fā)電機、熱泵、電動機、工業(yè)電動泵、自動洗衣機、滾筒烘干機、微波爐、吸塵器和洗碗機等也含有大量可回收的永磁體。當永磁體包含在其他產(chǎn)品中時，也應包括在內(nèi)。

（二）設(shè)定最低再生材料含量成為法案落實的重要抓手

法案設(shè)定了到2030年針對整體戰(zhàn)略原材料（Strategic Raw Materials, SRMs）設(shè)定最低回收目標（至少25%的戰(zhàn)略原材料消費量通過回收獲得）的，而非對每種材料單獨規(guī)定最低再生材料使用比例。但對于某些關(guān)鍵材料，如鋰、鎳和鈷，歐盟在電池法案中設(shè)定了具體的回收利用要求：自2031年起，所有入盟電池必須含有特定再生材料（RMs）的最低比例要求（即再生材料占比目標，RC），其來源可包括電池制造廢料或消費后廢棄物（不限于電池）。具體而言，鋰（Li）、鎳（Ni）的RC目標在2031年分別為6%和16%，至2036年分別提升至12%和26%；鈷（Co）的RC目標在2031年為16%，2036年升至26%。鉛金屬的RC目標則維持在2031年和2036年均為85%。這些比例將作為產(chǎn)品設(shè)計、制造、投放市場的合規(guī)門檻，并有望納入綠色公共采購標準及戰(zhàn)略項目支持條件之中。企業(yè)若無法滿足最低回收含量要求，未來可能面臨市場準入限制或失去政策激勵。此外，最低再生含量指標還將與歐盟層面建設(shè)的原材料信息平臺相結(jié)合，企業(yè)需定期上傳回收利用數(shù)據(jù)，以接受評估和核查。這一做法不僅強化了監(jiān)管可執(zhí)行性，也將促進成員國在回收體系建設(shè)、技術(shù)投資和數(shù)據(jù)追溯方面的投入。為了確?；厥詹牧系馁|(zhì)量和可持續(xù)性，法案要求建立可信賴的認證體系，對回收材料進行獨立第三方認證。開發(fā)環(huán)境足跡測算體系，要求關(guān)鍵原材料（包括再生材料）標明環(huán)境影響等級，為歐盟實現(xiàn)2030年“25%回收目標”提供了制度保障。

（三）建立多層級治理與監(jiān)測機制保障法案執(zhí)行

關(guān)鍵原材料法案下一步的實施，主要是由歐盟層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各成員國具體執(zhí)行與配合。

歐盟層面設(shè)立或指定“關(guān)鍵原材料委員會”，由歐盟委員會主導，各成員國派代表參與。委員會負責協(xié)調(diào)政策執(zhí)行、監(jiān)督戰(zhàn)略目標落實、指導成員國行動、評估戰(zhàn)略項目。每個國家需設(shè)立一個“國家主管機構(gòu)”作為法案在該國的實施主責部門。法案要求2025年內(nèi)各成員國需設(shè)立主管機構(gòu)并提交國家戰(zhàn)略草案。

歐盟委員會將推動數(shù)據(jù)平臺和信息共享機制建設(shè)，建設(shè)原材料供應鏈透明化平臺，包括地質(zhì)信息與資源潛力圖、企業(yè)供應鏈風險上報系統(tǒng)、國家資源政策數(shù)據(jù)庫。成員國和企業(yè)需定期上傳數(shù)據(jù)（尤其涉及戰(zhàn)略原材料的進口來源、回收量、供應風險等），以供歐盟進行統(tǒng)一監(jiān)測與預警，根據(jù)法案要求，2026年歐盟層面數(shù)據(jù)平臺上線，將首次評估供應鏈韌性。

歐盟將通過每兩年一次的周期評估落實強制性目標與監(jiān)管，檢查各國是否實現(xiàn)了2030年目標；若未達標，歐盟將整改通知，甚至建議成員國采取“糾正措施”；未來有可能進一步設(shè)置配額、激勵或懲罰措施（例如環(huán)?；虿少彉藴收{(diào)整）來督促執(zhí)行。2028年前，歐盟將初步驗收關(guān)鍵項目進展，評估成員國目標推進情況

四、再生材料成為歐盟的戰(zhàn)略選擇及我國產(chǎn)業(yè)應對措施

再生材料之所以在歐盟《關(guān)鍵原材料法案》中得到如此高位安排，具有多重原因。首先，再生材料應用可以保障國家供應安全性?；厥阵w系屬于內(nèi)部可控系統(tǒng)，不受海外礦業(yè)地緣沖突、出口禁令等影響，可以顯著降低供應中斷風險。其次，再生材料應用滿足環(huán)境可持續(xù)性。與新開采相比，再生材料大幅減少能耗和碳排放，符合《歐洲綠色協(xié)議》的碳中和目標。第三，再生材料應用可以建立經(jīng)濟韌性。建立本地化再生材料產(chǎn)業(yè)鏈，可創(chuàng)造新就業(yè)、促進技術(shù)創(chuàng)新，減少對全球價格波動的敏感性。最后，再生材料應用規(guī)則制定權(quán)的歸屬影響資源爭奪中的國際話語權(quán)。通過建立高標準的再生材料認證體系與環(huán)境足跡規(guī)則，歐盟可以在全球資源治理中確立規(guī)則制定者地位。法案指出“通過增強回收能力并提高資源效率，聯(lián)盟可在國際競爭中確立有利地位。”因此，推動再生材料發(fā)展，不只是一個經(jīng)濟選擇、環(huán)境選擇，更是歐盟在新一輪全球競爭中的必然行動。

下一步我方應：

（一）密切關(guān)注法規(guī)落地路徑，強化對歐出口合規(guī)準備

歐盟關(guān)鍵原材料法案雖由歐盟委員會統(tǒng)一制定，但其真正影響力將隨著成員國層面政策和監(jiān)管工具的逐步明確而顯現(xiàn)。這意味著，從原材料的采掘、加工、回收，到成品出口的整個鏈條，都將被置于更加嚴格的監(jiān)管之下。特別是對于依賴出口歐盟市場的中國企業(yè)而言，該法案可能形成實質(zhì)性的“綠色非關(guān)稅壁壘”。未來，涉及戰(zhàn)略原材料的產(chǎn)品在出口歐盟時，需滿足再生含量最低比例、追溯信息完整性、供應鏈環(huán)境影響等方面的新要求。因此，中國企業(yè)和相關(guān)政府部門應盡快建立應對機制，重點包括：建立覆蓋回收、加工、供應等環(huán)節(jié)的可追溯系統(tǒng)；推動與歐盟審查機制互認的認證程序；系統(tǒng)評估哪些出口產(chǎn)品將面臨高風險，并開展前置合規(guī)準備。只有前瞻性跟蹤與響應，才能有效降低由政策變化引發(fā)的出口中斷或成本上升風險。

（二）理解法規(guī)協(xié)同趨勢，推動與歐盟標準的機制對接

歐盟關(guān)鍵原材料法案并非孤立出臺，它與《電池法案》《報廢車輛指令》《生態(tài)設(shè)計指令》、產(chǎn)品數(shù)字護照（DPP）等構(gòu)成了一個相互銜接的制度網(wǎng)絡。以《電池法案》為例，已明確自2026年起，電池需標注碳足跡、原材料來源及回收比例，到2027年起實施再生材料最低含量要求。這些法規(guī)共同推動企業(yè)實現(xiàn)從“材料選擇—產(chǎn)品制造—回收再生”的閉環(huán)管理。中國相關(guān)企業(yè)和政策制定機構(gòu)應盡快開展法規(guī)協(xié)同趨勢研究，識別關(guān)鍵法規(guī)之間的指標交叉、信息要求共性與評估方法重合點，推動與歐盟在定義術(shù)語、技術(shù)標準、數(shù)據(jù)平臺等方面開展機制性對接，逐步建立雙邊互認框架。這不僅有助于提升對歐貿(mào)易的便利性，也有助于中國成為全球綠色產(chǎn)業(yè)規(guī)則的重要參與者。

（三）明確參與重點領(lǐng)域，提升技術(shù)與制度話語權(quán)

在再生材料利用、數(shù)字追溯體系建設(shè)、供應鏈環(huán)境績效管理等方面，中國具備一定的產(chǎn)業(yè)實踐基礎(chǔ)。但在歐盟主導的綠色制度重構(gòu)中，如果不能有針對性地介入關(guān)鍵領(lǐng)域，中國的產(chǎn)業(yè)話語權(quán)將受到限制。當前，歐盟法案在“如何界定高價值再生材料”“數(shù)據(jù)上傳標準與頻次”“回收目標評估方法”“碳足跡計算方式”等方面仍存在技術(shù)細節(jié)空白，為中國提供了積極參與的窗口期。建議中國政府和行業(yè)協(xié)會鼓勵科研機構(gòu)、平臺型企業(yè)、有出口能力的龍頭企業(yè)，圍繞再生材料追溯、生命周期評價、數(shù)字標簽架構(gòu)、數(shù)據(jù)互通機制等重點方向，參與歐盟公開征求意見、標準共建、平臺試點等合作項目，逐步在具體規(guī)則制定中占據(jù)“制度技術(shù)貢獻者”角色，從而提升我國在全球關(guān)鍵原材料可持續(xù)治理體系中的制度影響力和產(chǎn)業(yè)主動性。

五、結(jié)語

再生材料不僅是資源循環(huán)利用的重要支撐，更正在成為各國確保戰(zhàn)略自主、重塑供應鏈韌性的重要抓手。這一趨勢將深刻重構(gòu)國際貿(mào)易技術(shù)門檻與企業(yè)合規(guī)路徑。對于中國而言，應立足當前，系統(tǒng)回應歐盟新規(guī)帶來的出口合規(guī)挑戰(zhàn)，同時依托數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢，在再生材料追溯、標準共建和平臺對接等關(guān)鍵領(lǐng)域確立比較優(yōu)勢，真正把握全球資源治理體系重塑的主動權(quán)，推動我國再生材料產(chǎn)業(yè)在國際綠色供應鏈中實現(xiàn)從量的參與到質(zhì)的躍升，為“雙循環(huán)”戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供堅實支撐。

（作者系清華蘇州環(huán)境創(chuàng)新研究院政策研究員）